誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益，讓山更青水更綠
進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制（政策解讀）

近日，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》進(jìn)行解讀。

補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不斷擴(kuò)大

什么是橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制？簡(jiǎn)單講，就是在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)之間，建立起成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的機(jī)制。

以新安江治理為例。這條江發(fā)源于安徽黃山市休寧縣六股尖，干流總長(zhǎng)359公里，其中2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣進(jìn)入浙江杭州市淳安縣境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，匯入錢(qián)塘江。

本世紀(jì)初，黃山進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，污水和垃圾通過(guò)新安江進(jìn)入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2012年，皖浙就新安江治理達(dá)成“水質(zhì)對(duì)賭”協(xié)議：第一輪為期3年，皖浙每年各出資1億元設(shè)立補(bǔ)償基金，考核跨境斷面水質(zhì)；若達(dá)標(biāo)，浙江的1億元給安徽；若未達(dá)標(biāo)，安徽的1億元給浙江。

這份協(xié)議激勵(lì)成效明顯。2012年以來(lái)，新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送約70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

相關(guān)部門(mén)持續(xù)發(fā)力，縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得較好成效。“重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。”財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，截至目前，通過(guò)政策和資金引導(dǎo)，已推動(dòng)24個(gè)省份建立了30個(gè)跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，江蘇、福建、四川、云南等省實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不斷健全。

相關(guān)政策措施逐步完善。2016年，財(cái)政部牽頭印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等重大問(wèn)題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺(tái)支持長(zhǎng)江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策文件。

“從實(shí)踐看，開(kāi)展機(jī)制建設(shè)的流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，重點(diǎn)污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質(zhì)改善明顯，補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不斷擴(kuò)大。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

進(jìn)一步健全機(jī)制，打通難點(diǎn)堵點(diǎn)，明確“時(shí)間表”“路線(xiàn)圖”

讓山更青、水更綠，制度“呵護(hù)”須持續(xù)加力。

“當(dāng)前，一些地區(qū)間橫向補(bǔ)償還面臨難點(diǎn)堵點(diǎn)，在補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步規(guī)范。”上述負(fù)責(zé)人表示，此次5部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》，明確了新時(shí)期橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，明確以地方為主、中央支持引導(dǎo)，堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合”并行模式，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”，加快建立全面覆蓋、權(quán)責(zé)對(duì)等、共建共享的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，促進(jìn)區(qū)域間良性互動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

《意見(jiàn)》作為新階段橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的制度文件，主要對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施作出系統(tǒng)部署；《實(shí)施方案》主要明確中央層面組織協(xié)調(diào)在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

根據(jù)《實(shí)施方案》，中央財(cái)政積極發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，在長(zhǎng)江、黃河干流統(tǒng)一組織建立機(jī)制，逐步推廣至其他重點(diǎn)流域；每三年開(kāi)展一次政策評(píng)估調(diào)整，合理確定補(bǔ)償指標(biāo)和資金規(guī)模。在資金劃撥方面，先統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，出資省份將資金繳入中央國(guó)庫(kù)，財(cái)政部再將資金劃撥至受償省份；對(duì)流域省份自行拓展和深化兩兩協(xié)商建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政繼續(xù)安排資金獎(jiǎng)勵(lì)等。

兩份文件明確了近期和遠(yuǎn)期的分階段目標(biāo)：到2027年，長(zhǎng)江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國(guó)家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國(guó)建設(shè)成效顯著。

這位負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，新的機(jī)制不改變現(xiàn)有責(zé)任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機(jī)制基礎(chǔ)上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機(jī)制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內(nèi)所有流域，積極探索多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式。為繼續(xù)鼓勵(lì)之前在長(zhǎng)江、黃河干流兩兩協(xié)商建立的機(jī)制持續(xù)運(yùn)行，擬進(jìn)一步完善中央獎(jiǎng)勵(lì)方法，通過(guò)水污染防治資金對(duì)省際間建立機(jī)制予以獎(jiǎng)勵(lì)。

強(qiáng)化“造血”，嚴(yán)格監(jiān)管，推動(dòng)建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面積極推動(dòng)建立市場(chǎng)化、多元化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)。

主要舉措包括：加快培育碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等資源要素交易市場(chǎng)，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)益，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償；積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制；充分發(fā)揮政府投資基金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與生態(tài)保護(hù)治理。與此同時(shí)，鼓勵(lì)地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補(bǔ)償途徑；推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從單一的政府資金補(bǔ)償?shù)蕉喾N補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，從協(xié)同治理到共同發(fā)展轉(zhuǎn)變，從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。

增強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)能力建設(shè)。根據(jù)《實(shí)施方案》，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門(mén)成立聯(lián)合績(jī)效考評(píng)組，組織補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)，推動(dòng)補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)，提高補(bǔ)償資金使用透明度。對(duì)因落實(shí)保護(hù)治理責(zé)任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省份的，中央財(cái)政可采取扣減資金等措施。

“加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制。同時(shí)要鼓勵(lì)開(kāi)展大氣污染、海洋污染溯源等相關(guān)研究，為健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支撐。”這位負(fù)責(zé)人表示。