自然資源節(jié)約集約利用是加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，對于維護(hù)國家資源安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)資源節(jié)約工作的決策部署，充分挖掘地下空間資源潛力，增強(qiáng)城市綜合承載能力，近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》（自然資發(fā)〔2024〕146號，以下簡稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權(quán)益司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》的出臺背景、總體考慮和主要內(nèi)容等方面進(jìn)行了解讀。

一、制定出臺《意見》的背景是什么？

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，要在充分利用地下空間上下功夫?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)資源節(jié)約工作的意見》提出“推廣土地立體開發(fā)，鼓勵交通樞紐等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目綜合開發(fā)利用地上、地下空間”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》（國辦發(fā)〔2021〕51號）提出“探索地上地下空間綜合利用的創(chuàng)新舉措”?！?ldquo;十四五”自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃》提出“推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)。加快構(gòu)建地上、地下空間資源利用的管理制度體系”。

城市地下空間資源潛力巨大，各地在地下空間開發(fā)利用方面已有積極探索實(shí)踐。《民法典》明確“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，但規(guī)定較為原則，全國層面尚未制定統(tǒng)一細(xì)化的地下空間配置政策，在實(shí)踐中還存在規(guī)劃統(tǒng)籌難度大、供應(yīng)政策不完備、監(jiān)管機(jī)制不順暢和開發(fā)利用底數(shù)不清等問題。為此，自然資源部在充分調(diào)研和吸收各地地下空間開發(fā)利用實(shí)踐探索成果的基礎(chǔ)上，研究制定了《意見》，從國家層面明確總體開發(fā)利用要求和若干政策措施，統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用。

二、起草《意見》的總體考慮是什么？

我們在起草《意見》時，主要有以下幾點(diǎn)考慮：

（一）認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央精神?！兑庖姟访鞔_，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅(jiān)持有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的宏觀政策取向，以積極推進(jìn)土地節(jié)約集約利用和切實(shí)維護(hù)所有者與使用者的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)城市地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用為目標(biāo)，建立健全城市地下空間開發(fā)利用政策體系，探索推進(jìn)城市地下空間有序開發(fā)利用。

（二）把握好地下空間開發(fā)利用的基本原則。開發(fā)利用地下空間，一是堅(jiān)持因地制宜、有序開發(fā)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，結(jié)合地下空間資源稟賦，明確可開發(fā)利用和限制、禁止開發(fā)利用區(qū)域，合理確定開發(fā)利用時序。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類引導(dǎo)。地下空間要與地表、地上空間統(tǒng)籌規(guī)劃，明確準(zhǔn)入要求，實(shí)行分類指導(dǎo)。三是堅(jiān)持公共優(yōu)先、復(fù)合利用。堅(jiān)持把公共利益放在地下空間開發(fā)利用的首位，加強(qiáng)城市地下空間安全韌性建設(shè)要求，服務(wù)民生、平急兩用等。堅(jiān)持安全環(huán)保，推進(jìn)復(fù)合利用。四是堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作。強(qiáng)化政府引導(dǎo)，優(yōu)化激勵支持政策，注重發(fā)揮市場配置資源的作用，引導(dǎo)經(jīng)營主體參與地下空間開發(fā)利用。

（三）明確地下空間開發(fā)利用的總體目標(biāo)。利用5年左右的時間，推動具備地下空間開發(fā)利用自然條件，且開發(fā)利用需求較大、管理水平較高的重點(diǎn)城市地下空間規(guī)劃體系更加完善，開發(fā)利用政策體系更加完備，開發(fā)利用規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，開發(fā)利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全提供更好的要素保障。

三、《意見》的主要內(nèi)容有哪些？

《意見》主要從強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)、健全用地供應(yīng)政策體系、規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理、完善產(chǎn)權(quán)管理等四個方面，從國家層面提出了緩解城市土地資源供需緊張、拓展城市空間的政策措施。

（一）強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)?！兑庖姟访鞔_，要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，有序推進(jìn)地下空間開發(fā)利用。一是要開展城市地下空間資源綜合調(diào)查評價。加強(qiáng)城市地質(zhì)基礎(chǔ)調(diào)查，明確可利用的規(guī)模、質(zhì)量和三維空間分布，為科學(xué)開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。二是明確涉及地下空間開發(fā)利用相關(guān)國土空間規(guī)劃的編制原則、重點(diǎn)內(nèi)容。三是支持結(jié)合重點(diǎn)領(lǐng)域和工程建設(shè)，探索城市空間分層規(guī)劃和資源復(fù)合利用。鼓勵符合條件的地下空間建設(shè)公共停車設(shè)施。

（二）健全城市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)政策體系。為落實(shí)地下空間開發(fā)利用的底線要求，處理好已設(shè)立用益物權(quán)與地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系，《意見》提出準(zhǔn)入要求、供應(yīng)方式和地價支持等政策措施。一是明確地下空間的準(zhǔn)入要求，細(xì)分優(yōu)先布局、鼓勵布局和禁止布局的項(xiàng)目類型。同時，對納入國家和省重大項(xiàng)目且需要利用深層地下空間的，支持各地在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下，結(jié)合實(shí)際開展探索。二是充分考慮相鄰空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系，保護(hù)已設(shè)立的用益物權(quán)，細(xì)化可以協(xié)議出讓（租賃）國有地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的情形。三是明確實(shí)施差別化的地價支持政策。實(shí)行地價向下遞減的優(yōu)惠政策，明確地下三層及以下可減免土地出讓價款（租金）；對于已設(shè)立地表國有建設(shè)用地使用權(quán)的地下空間通過劃撥方式供應(yīng)并自行開發(fā)的，不再收取土地價款。

（三）規(guī)范城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理。《意見》通過規(guī)范管理和優(yōu)化程序，提高地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。一是明確對于單獨(dú)設(shè)立地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的，可與地表分別辦理規(guī)劃許可，規(guī)定了地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件的具體內(nèi)容，并提出對于詳細(xì)規(guī)劃未明確相關(guān)規(guī)劃控制指標(biāo)和要求的，可依據(jù)總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃研究確定規(guī)劃要求，納入詳細(xì)規(guī)劃。二是按照劃撥、出讓（租賃）等不同地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)配置方式，提出建設(shè)用地規(guī)劃許可證的核發(fā)程序，明確建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案符合詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，依法核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（四）完善城市地下空間產(chǎn)權(quán)管理。為更好發(fā)揮產(chǎn)權(quán)管理的激勵約束作用，平等保護(hù)各類地下空間產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理。一是規(guī)范不動產(chǎn)登記規(guī)則，對于與地表作為一個整體供應(yīng)、單獨(dú)供應(yīng)的國有建設(shè)用地使用權(quán)，分別提出具體的權(quán)利設(shè)定方式。明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)面積分?jǐn)傄?guī)則。二是對于建成并通過竣工驗(yàn)收，且符合詳細(xì)規(guī)劃的地下空間，可依法完善相關(guān)用地手續(xù)。對于不符合劃撥用地目錄的，可以協(xié)議方式補(bǔ)辦手續(xù)。三是強(qiáng)調(diào)城市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)自登記時設(shè)立，并明確相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押權(quán)能。