我國急需借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 制定《消費(fèi)品安全法》
——在“中國消費(fèi)品質(zhì)量安全論壇”上的演講(摘要)
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任、教授 李俊

　　我今天交流的題目是我國《消費(fèi)品安全法》的立法考慮與制度設(shè)計(jì)，我想從三個(gè)方面展開今天的交流。第一，我國需不需要制定《消費(fèi)品安全法》?第二個(gè)方面，《消費(fèi)品安全法》的定位與立法理念;第三個(gè)方面，想講一講我初步的研究結(jié)果，我們應(yīng)該設(shè)計(jì)什么樣的制度體系。

　　一、我國需不需要制定《消費(fèi)品安全法》?

　　前面的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言都涉及到了這個(gè)主題，我想補(bǔ)充兩點(diǎn)理由。

　　第一點(diǎn)，我們國家改革開放了三十多年，產(chǎn)品質(zhì)量以及安全水平已經(jīng)有了比較大的提升，目前來講依然不能否認(rèn)的是，我國當(dāng)前消費(fèi)品安全角勢依然嚴(yán)峻，急需法制應(yīng)對(duì)。

　　大家可能都知道，歐盟有一個(gè)“非食品類消費(fèi)品快速預(yù)警系統(tǒng)”，它會(huì)對(duì)歐盟市場上的危險(xiǎn)消費(fèi)品發(fā)出通報(bào);美國也有一個(gè)消費(fèi)品安全委員會(huì)，也會(huì)對(duì)美國市場上具有危險(xiǎn)因素或者達(dá)到危險(xiǎn)層級(jí)進(jìn)行一種通報(bào)，長期以來或者起碼十年來，看了相關(guān)的數(shù)據(jù)，它們的對(duì)華通報(bào)數(shù)長期占據(jù)總通報(bào)數(shù)50%以上，有時(shí)會(huì)高達(dá)70%。也就是說在歐盟、美國這兩大市場上有50%到70%的危險(xiǎn)瑕疵品來自中國，這個(gè)數(shù)據(jù)不知道大家有什么想法。因?yàn)橥▓?bào)意味著可能馬上要強(qiáng)制下架，要禁止出售，甚至出現(xiàn)產(chǎn)品召回，甚至后續(xù)違約和侵權(quán)。

　　除了這些出口企業(yè)的損失，不知道大家有沒有一種感觸，長此以往十來年，中國產(chǎn)品在海外市場的形象，海外消費(fèi)者對(duì)中國消費(fèi)品的信心，會(huì)受到巨大的打擊。講到這樣一個(gè)問題我看到一個(gè)數(shù)據(jù)，中國外文局發(fā)布的《中國國家形象全球調(diào)查報(bào)告2013》顯示：54%的海外消費(fèi)者認(rèn)為中國產(chǎn)品質(zhì)量較差，70%認(rèn)為部分中國產(chǎn)品存在使用安全隱患。我還看到一些資料，說一些海外電視中的產(chǎn)品廣告，結(jié)尾常有這樣的流行語：“本產(chǎn)品絕非中國制造，而是XX國制造”。

　　這表明，我國當(dāng)今的消費(fèi)品安全，已不再只是事關(guān)中國消費(fèi)者的民生問題，而是中國作為世界上最大的消費(fèi)品制造國的國際競爭力問題，甚至是事關(guān)中國政府、中華民族面對(duì)全球消費(fèi)者是否負(fù)責(zé)任的國際形象問題。

　　面對(duì)這種嚴(yán)峻形勢，我們必須尋求解決良方。制定《消費(fèi)品安全法》，完善保障我國消費(fèi)品安全的法制體系，正是最有力、最關(guān)鍵的應(yīng)對(duì)舉措。

　　第二點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)品安全進(jìn)行專門立法，也是許多發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗(yàn)。

　　消費(fèi)品安全不只是當(dāng)今中國面臨的突出問題，在發(fā)達(dá)國家也曾碰到。其根本原因在于：科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步、工業(yè)化生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，消費(fèi)品的品種、數(shù)量急劇增長，并且由于消費(fèi)品的復(fù)雜性、多樣性以及消費(fèi)者自身能力不一，無法全面預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)自身安全，導(dǎo)致特別容易釀成消費(fèi)品安全事件。

　　為了有效預(yù)防、控制消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者生命、健康權(quán)益，許多發(fā)達(dá)國家從上世紀(jì)70、80年代開始，就不斷通過專門立法來進(jìn)行應(yīng)對(duì)。比如，1972年，美國國會(huì)就通過了《消費(fèi)品安全法案》;1973年，日本也制定了《生活消費(fèi)品安全法》;歐盟的前身歐共體于1992年也出臺(tái)了《通用產(chǎn)品安全指令》等等。近年來，通過專門立法保障消費(fèi)品安全的趨勢更加明顯，美國、日本、歐盟等適應(yīng)消費(fèi)品安全新形勢，不斷修改完善已經(jīng)出臺(tái)的專門立法。其它一些國家也紛紛效仿，以專門立法來保障消費(fèi)品安全，比如加拿大2010年制定了《消費(fèi)品安全法》，澳大利亞2010年出臺(tái)了《產(chǎn)品安全指南》，德國2011年出臺(tái)了《設(shè)備與產(chǎn)品安全法》。我國香港地區(qū)早在1994年就制定了《消費(fèi)品安全條例》，近年來也不斷修訂完善。

　　這些專門立法的突出特點(diǎn)是改變以往主要靠法律的事后救濟(jì)來保障消費(fèi)品安全的做法，通過立法，授權(quán)監(jiān)管部門提前介入，并調(diào)動(dòng)各方力量，主動(dòng)采取措施預(yù)防和控制消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)，減少危害和損失。

　　反觀我國，盡管經(jīng)過多年發(fā)展，已初步建立起了調(diào)整消費(fèi)品安全的法律規(guī)范體系，比如已經(jīng)制定了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等等，但這幾部法律中，或者由于立法時(shí)間早而存在認(rèn)識(shí)局限，或者因?yàn)榱⒎ǘㄎ坏牟町?，并沒有突出消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制理念，也缺少社會(huì)參與的制度設(shè)計(jì)，或者只調(diào)整特殊類型的消費(fèi)品安全，因此也就無法總體上有效應(yīng)對(duì)日益凸顯的消費(fèi)品安全問題。從這個(gè)角度講，我們急需借鑒國外發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗(yàn)，制定專門的《消費(fèi)品安全法》，形成完善的法律體系，促進(jìn)和保障我國的消費(fèi)品安全。

　　二、《消費(fèi)品安全法》的定位和立法理念

　　(一)定位

　　《消費(fèi)品安全法》應(yīng)定位于特殊產(chǎn)品即消費(fèi)品安全的監(jiān)管法，它是《產(chǎn)品質(zhì)量法》的特別法。如此定位，既符合國際通慣例，也有利于我國現(xiàn)行消費(fèi)品安全法律體系的協(xié)調(diào)配合。

　　從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)《消費(fèi)品安全法》立法內(nèi)容看，基本上規(guī)定的是監(jiān)管法的內(nèi)容。美國《消費(fèi)品安全法》、歐盟《通用產(chǎn)品安全指令》、日本《生活消費(fèi)品安全法》等等基本都是如此。這一立法定位是符合預(yù)防、控制消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)這一基本立法需求的。我國《消費(fèi)品安全法》也應(yīng)體現(xiàn)這一特性。

　　監(jiān)管法的定位也有利于與我國現(xiàn)有的幾部法律的協(xié)調(diào)配合。因?yàn)樽鳛橄M(fèi)品安全監(jiān)管法，它與《食品安全法》容易區(qū)別，因?yàn)檎{(diào)整對(duì)象不同;與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也有差異，因?yàn)椤断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的核心是解決商品或服務(wù)的經(jīng)營者與消費(fèi)者出現(xiàn)消費(fèi)糾紛的權(quán)利救濟(jì)問題;同時(shí)，它并不是完全替代《產(chǎn)品質(zhì)量法》，《產(chǎn)品質(zhì)量法》作為產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的基本法，其產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理和產(chǎn)品責(zé)任的內(nèi)容仍能繼續(xù)發(fā)揮作用，只是在消費(fèi)品安全監(jiān)管領(lǐng)域，《消費(fèi)品安全法》有特殊規(guī)定的，才讓位于《消費(fèi)品安全法》的規(guī)定。

　　當(dāng)然，除監(jiān)管法內(nèi)容之外，《消費(fèi)品安全法》也可以對(duì)我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理和產(chǎn)品責(zé)任領(lǐng)域一些基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充性完善，使我國產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系進(jìn)一步豐富、成熟。

　　(二)立法理念

　　基于《消費(fèi)品安全法》是消費(fèi)品安全監(jiān)管法的定位，我認(rèn)為，它主要應(yīng)該體現(xiàn)如下理念：

　　1.消費(fèi)者健康權(quán)益至上理念

　　這也是各國進(jìn)行消費(fèi)品安全專門立法的基本宗旨。

　　2.預(yù)防為先、風(fēng)險(xiǎn)管理理念

　　在消費(fèi)品安全問題上，應(yīng)預(yù)防為先，把控制、減少風(fēng)險(xiǎn)放在首位。在監(jiān)管方式上，應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立起風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)控制與處置等系統(tǒng)的制度規(guī)則，這同樣是各發(fā)達(dá)國家、地區(qū)進(jìn)行《消費(fèi)品安全法》立法和修法的共性特征。

　　3.政府主導(dǎo)、社會(huì)共治理念

　　消費(fèi)品安全監(jiān)管，政府無疑應(yīng)發(fā)揮主體作用，這也是政府為社會(huì)提供的重要公共產(chǎn)品。但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，單獨(dú)依靠政府監(jiān)管已無法有效保障消費(fèi)品安全，因此必須充分發(fā)揮行業(yè)自律、消費(fèi)者維權(quán)、社會(huì)監(jiān)督等方面的作用，并注重運(yùn)用市場機(jī)制，綜合施策，才能最終落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，以有效規(guī)范企業(yè)的質(zhì)量安全行為，保障消費(fèi)品安全。

　　三、 我國《消費(fèi)品安全法》的主要制度設(shè)計(jì)

　　以上述定位和立法理念為依據(jù)，在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我認(rèn)為，我國《消費(fèi)品安全法》應(yīng)主要包括如下十項(xiàng)制度內(nèi)容：

　　第一，確立消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障消費(fèi)品安全的最重要基礎(chǔ)。它的確立，既要注重與國際接軌，也要兼顧我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性。另外，應(yīng)積極鼓勵(lì)企業(yè)采用比法定標(biāo)準(zhǔn)更高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，提高消費(fèi)品安全水平和市場競爭力。

　　第二，明確經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。主要包括：執(zhí)行消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)，提供安全消費(fèi)品的基本義務(wù);對(duì)消費(fèi)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、主要成份、安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行標(biāo)識(shí)說明的義務(wù);售后跟蹤義務(wù)及對(duì)危險(xiǎn)消費(fèi)品報(bào)告、警示、召回的義務(wù)以及配合危險(xiǎn)處置義務(wù)。

　　第三，建立消費(fèi)品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評(píng)估制度。通過建立傷害監(jiān)測、輿情監(jiān)測、消費(fèi)者投訴等信息采集體系，對(duì)消費(fèi)品質(zhì)量安全信息進(jìn)行監(jiān)測、識(shí)別和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，為預(yù)防危害、優(yōu)化監(jiān)管、警示消費(fèi)者以及消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂奠定基礎(chǔ)。這也是發(fā)達(dá)國家的通行做法。我國《食品安全法》在這方面已有比較系統(tǒng)的規(guī)定，《消費(fèi)品安全法》制定時(shí)應(yīng)加以借鑒。

　　第四，建立信息披露、風(fēng)險(xiǎn)警示與召回制度。應(yīng)系統(tǒng)建立消費(fèi)品安全信息披露制度，對(duì)消費(fèi)品安全信息進(jìn)行充分、有效披露。對(duì)于有可能引起重大危害及緊急的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行警示，并根據(jù)需要責(zé)令經(jīng)營者采取措施召回缺陷消費(fèi)品。同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)經(jīng)營者自愿召回有安全風(fēng)險(xiǎn)的消費(fèi)品。

　　第五，建立和完善質(zhì)量誠信體系。質(zhì)量誠信體系建設(shè)有雙重功能，既有利于監(jiān)管部門實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性，又能發(fā)揮經(jīng)營者質(zhì)量聲譽(yù)影響交易機(jī)會(huì)的作用，以促使經(jīng)營者規(guī)范質(zhì)量安全行為。我國質(zhì)量誠信體系建設(shè)已進(jìn)行了較多的探索，應(yīng)當(dāng)將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法制化并不斷完善。

　　第六，確立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的消費(fèi)品安全專門化監(jiān)管體制。一方面跟消費(fèi)品安全監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性，另外一方面風(fēng)險(xiǎn)管理又要求及時(shí)性和高效率，因此，我認(rèn)為應(yīng)該有必要確立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專門化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這也是發(fā)達(dá)國家消費(fèi)品安全監(jiān)管的共同經(jīng)驗(yàn)。

　　第七，建立全面有效的監(jiān)管制度，為了提高監(jiān)管績效，應(yīng)建立消費(fèi)品安全重點(diǎn)監(jiān)管目錄制度，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評(píng)估結(jié)果定期調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)一線執(zhí)法力量并明確其職權(quán)和責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法技術(shù)支撐、經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以提升監(jiān)管實(shí)效。

　　第八，確立、完善第三方認(rèn)證、檢測制度。美國的消費(fèi)品安全委員會(huì)500余人，能對(duì)全國15000種消費(fèi)品進(jìn)行有效監(jiān)管，重要原因之一是有發(fā)達(dá)的第三方認(rèn)證、檢測制度發(fā)揮支撐作用。我國亟待強(qiáng)化相關(guān)制度建設(shè)。

　　第九，建立切實(shí)發(fā)揮行業(yè)自律、消費(fèi)者維權(quán)、社會(huì)監(jiān)督作用的制度體系。這個(gè)方面大家都非常熟悉，消費(fèi)者維權(quán)方面，借鑒國外一些制度設(shè)計(jì)，比如建立解決機(jī)制，如簡易便利的小額訴訟程序、專門的消費(fèi)仲裁制度、數(shù)額適當(dāng)?shù)淖畹唾r償額制度等，調(diào)動(dòng)消費(fèi)者維權(quán)積極性。

　　第十，確立完善的法律責(zé)任體系，以保障法律的有效實(shí)施。

　　上邊這樣一些思考只是初步的思考，很多想法不一定成熟，請(qǐng)大家批評(píng)指正，謝謝大家!